Naslovnica Analize Reforme i korupcija: Stalne opstrukcije u istragama

Reforme i korupcija: Stalne opstrukcije u istragama

Potrebno je osigurati dosljedno provođenje Zakona o zabrani diskriminacije, u smislu potrebe za daljnjom podrškom institucijama nadležnim za provođenje ovog zakona, posebno institucijom Ombudsmana za zaštitu ljudskih prava i Ministarstva za ljudska prava i izbjeglice BiH

48
Muhamed Mujakić: Jedan od autora Reformi za unaprijeđenje vladavine prava

Stručnjaci koji djeluju u okvoru Udruženja Pravni institut u BiH, kreirali su prije dvije godine dokument Reforme za unaprijeđenje vladavine prava u Bosni i Hercegovini (dostupno na boljadrzava.org). Sa aspekta reformske agende i značaja koji posebice donose u procesu pridruživanja EU, javnosti su posebno zanimljiva nalazišta o reformu pravosuđa, borbi protiv korupcije i zaštiti ljudskih prava. Donosimo dio dokumenta Reformi jer je i danas aktuelan:

U posljednje dvije decenije došlo je do pomaka u približavanju pravnog sistema Bosne i Hercegovine standardima vladavine prava. Analizirani su brojni organizacioni i procesni propisi u Bosni i Hercegovini, i izvršene neophodne izmjene, posebno one koje se tiču normi pravosudnog organizacionog prava, antikorupcijskog seta propisa u FBiH, Zakona o zabrani diskriminacije u BiH, te odredbi zakona i drugih propisa krivičnog prava koji se odnose na istragu, procesuiranje i presuđivanje krivičnih djela ratnih zločina, terorizma i korupcije.

Reforma sektora pravosuđa u Reformskoj agendi za BiH

U Reformskoj agendi se pravosuđu, kao i javnoj upravi, pristupa dosta površno i očigledno je da reforme predviđene u ovim sektorima nisu bile u fokusu onih koji su Agendu planirali. Stiče se utisak da su reforme u ove dvije oblasti “pridodate” Agendi, samo kako bi se moglo ustvrditi, da se reforma ne odnosi isključivo na ekonomske teme. U ovoj je oblasti planirano manje zakonskih rješenja, nego u ostalim. Akcenat je stavljen na usvajanje strategija (za borbu protiv korupcije, za borbu protiv terorizma, za upravljanje granicama), na saradnju policijskih agencija sa pravosudnim tijelima, jačanje integriteta pravosuđa i policijskih agencija, jačanje međunarodne saradnje, i ono što možemo označiti kao želju za boljim radom pravosuđa (“insistirat će se na tome da sudovi donose odluke u razumnom roku”). Ovo se može objasniti činjenicom da je pravosudni sistem BiH bio predmetom sveobuhvatne reforme u periodu od 2003. do 2008. kojom su postavljeni temelji njegovog rada. Sve promjene nakon tog perioda odnose se samo na poboljšavanje sistema, a ne na njegovo radikalno mijenjanje.

Nezavisnost sudstva

U Bosni i Hercegovini trenutno ne postoji jedinstveni budžet za pravosudne institucije. Ovakav akt je postojao u bivšoj Jugoslaviji, a i bivša SRBiH je imala zaseban budžet za pravosuđe. U finansiranju pravosudnih institucija sada djeluju brojni pravni partikularizmi. Pravosudne institucije se finansiraju iz 14 budžeta, ovisno o nivou vlasti i, budući da nemaju zajednički budžet, odnosno da ne kreiraju budžet samostalno, ovo je jedini primjer institucionalne zavisnosti pravosudnih institucija od reprezentativnih organa i upravnih organa. VSTV, zakonodavne, izvršno-političke i upravne institucije i organi trebalo bi da imaju partnerski odnos u rješavanju ovog problema.

Međutim, primjetni su napadi od strane političkih elita na VSTV, kao „nikome odgovornog“ regulatora pravosudnog sistema. Dešavali su se i neprimjereni istupi u medijima te neprimjereni konflikti među kojima je bilo i ličnih obračuna između pojedinih članova VSTV-a BiH i nosilaca političkih funkcija, te između rukovodilaca pravosudnih institucija i nosilaca političkih funkcija. Činjenica je da VSTV funkcionira kao državni organ (uprave) koji nije odgovoran ni zakonodavnoj, ni izvršnoj vlasti, već je potpuno nezavisni regulator pravosudnog sistema. Stoga, veoma je teško uticati na promjene prakse ove institucije i kvalitet njenog rada. Prijedlozi za reformu ove institucije odnose se na njeno razdvajanje na vijeće tužilaca i vijeće sudija, odnosno na vraćanje ovlasti zakonodavnim tijelima u domenu izbora sudija i tužilaca, ili bar predsjednika najviših sudskih tijela i glavnih tužilaca. Smatramo da se o ovim prijedlozima raspravlja sa pretjeranim emotivnim nabojem, pri čemu se kao dokazane uzimaju tvrdnje da bi, primjera radi, izbor glavnog tužioca BiH od strane Parlamentarne skupštine BiH doveo do neminovne politizacije pravosuđa. Kao da se zaboravlja da i postojeći model izbora sudija i tužilaca dovodi do ogromnog nepovjerenja javnosti u spregu između politike i pravosuđa. Uostalom, apsolutna separacija politike i pravosuđa je ideal kojem se teži, a ne stvarno stanje stvari u najvećem broju zemalja. Polazeći od ovih pretpostavki, ali i nezadovoljstva javnosti smatramo da je neophodno da Ministarstvo pravde BiH započne sa javnim konsultacijama o pitanju preuređenja VSTV-a i načinu izbora sudija i tužilaca.

Zbog svega toga, potrebno je što prije postići veću ravnotežu između neodgovornosti VSTV-a, s jedne strane prema građanima, i nezavisnosti od drugih grana vlasti, s druge strane. U Mišljenju broj 10 Konsultativnog vijeća Evropskih sudija propisano je (članovi 42. i 43.) da se ova ravnoteža prvenstveno može postići kroz rad Ureda disciplinskog tužioca VSTV-a. VSTV je uradio dosta na povećanju transparentnosti rada putem otvaranja sjednica za javnosti (uz propisivanje izuzetaka), ali bi se u određenim segmentima (primarno faza izbora i imenovanja nosilaca pravosudnih funkcija), javnost rada ovog državnog organa mogla povećati.

Takođe je neophodno razmotriti mogućnost uspostavljanja zasebnog budžeta za pravosudne institucije, kao i ojačati odgovornosti VSTV-a, putem pojačanja transparentnosti u njihovom radu te poboljšanja kapaciteta Ureda disciplinskog tužioca. Uz sve to, neophodno je poboljšati saradnju sa zakonodavnom i izvršnom vlasti.

Zašita ljudskih prava

Potrebno je osigurati dosljedno provođenje Zakona o zabrani diskriminacije, u smislu potrebe za daljnjom podrškom institucijama nadležnim za provođenje ovog zakona, posebno institucijom Ombudsmana za zaštitu ljudskih prava i Ministarstva za ljudska prava i izbjeglice BiH, pri čemu posebnu pažnju zakonodavstva FBiH i RS treba da poklone zaštiti  prava povratnika u smislu zaštite od diskriminacije kod zapošljavanja, te ostvarivanja socijalne i zdravstvene zaštite i prava na obrazovanje. U tom smislu, posebno ističemo uskraćivanje prava na obrazovanje na bosanskom jeziku u entitetu Republika Srpska. Bosna i Hercegovina, kao potpisnica brojnih međunarodnih i regionalnih ugovora o ljudskim pravima, ima obavezu redovnog izvještavanja o njihovom provođenju, kao i obavezu postupanja po preporukama koje joj dostavljaju međunarodni mehanizmi i tijela za nadgledanje pomenutih ugovora. Analiza ovih preporuka, a naročito onih koje dobijamo od mehanizama Ujedinjenih naroda, omogućava jedinstven uvid u probleme i potrebe sistema zaštite i promocije ljudskih prava u Bosni i Hercegovini. Preporuke u oblasti ljudskih prava imaju se uzeti kao temelj na kojem će se razvijati nedostajuća strategija ljudskih prava u Bosni i Hercegovini. Moramo konstatovati da je nemoć institucije Ombudsmana jedan od generatora lošeg provođenja zaštite ljudskih prava u BiH, što konstatuju i izvještaji o napretku BiH u evropskim integracijama, u kojima se konstantno ponavlja opservacija o tome kako se oni koji ignorišu preporuke Ombudsmana, ne suočavaju sa sankcijama.

Iako ljudska prava spadaju u osnovne principe ustavnog uređenja Bosne i Hercegovine, naše društvo je opterećeno problemima kršenja ljudskih prava u svim aspektima života, od širokog niza osnovnih političkih prava učešća, do specifičnih pitanja u oblasti ekonomskih i socijalnih prava. Preciznije, temeljni problem je nedovoljno razvijen institucionalni okvir za promociju i zaštitu sistema ljudskih prava u Bosni i Hercegovini. Slabost institucionalnog okvira direktno omogućava brojne diskriminatorske prakse u različitim društveno-političkim i ekonomskim aspektima života, kojima su naročito izložene sve ranjive i marginalizirane skupine u društvu. Nadalje, društveni kontekst obilježen diskriminatorskim praksama i izraženom socio-ekonomskom nejednakošću vodi ka specifičnim problemima ljudskih prava koji se ogledaju u pojavama poput neometanog pristupa pravosudnom, socijalnom, zdravstvenom i obrazovnom sistemu, kao i fenomenu nasilja u porodici. Međunarodne preporuke ukazuju i na pitanje tranzicijske pravde u pogledu zadovoljavanja preduslova za cjelovito i funkcionalno vođenje sudskih postupaka za počinjene ratne zločine. U preporukama međunarodnih mehanizama utvrđenih međunarodnim ugovorima o ljudskim pravima redovno su zastupljena pitanja koja se tiču radnih odnosa kao što su, poštivanje ugovornih obaveza, podrška jedinicama za inspekciju rada, rodna jednakost u oblasti rada, radnička prava manjina (posebno Roma), pravo sindikalnog organizovanja i nezaposlenost.

Borba protiv korupcije

Usvajanjem Strategije za prevenciju korupcije na državnom i entitetskim nivoima, kao i početkom provođenja iste, učinjen je značajan iskorak u smislu institucionalne borbe protiv korupcije. Broj istraga koje su u Bosni i Hercegovini vođene protiv nekih od najviših dužnosnika javne vlasti pokazuju da u tužilaštvima postoji spremnost za suočavanje i sa najsloženijim oblicima koruptivnih krivičnih djela. No, stalne opstrukcije u istragama, manjkavosti koje se ispoljavaju u dokaznom postupku pred sudovima i opća percepcija građana o raširenosti korupcije, pokazuju da još uvijek mnogo toga treba biti učinjeno da bi se na adekvatan način pristupilo borbi protiv ovog društvenog problema.

U institucionalnom smislu, u FBiH još uvijek postoji zastoj u smislu uspostavljanja tijela za borbu protiv korupcije i sprječavanje sukoba interesa, što dovodi do toga da se predmeti sukoba interesa nosioca javnih funkcija ne istražuju.

U budžetu za 2018. godinu su planirana sredstva za početak rada Specijalnog odjela pri Vrhovnom sudu FBiH, odnosno Federalnom tužilaštvu koji bi se bavio ovim pitanjima.

Preporuke za unapređenje vladavine prava u BiH

Budući da u upravnim sporovima u Bosni i Hercegovini, žalba, u pravilu,  nije dopuštena,  te da se odluka u upravnom sporu može pobijati samo vanrednim pravnim lijekovima, građani BiH su uskraćeni za ovaj redovni pravni lijek. U okviru reforme pravosuđa, stoga je neophodno izvršiti reformu koja bi uključivala mogućnost žalbe  na odluke u upravnim sporovima.

Potrebno je formiranje posebnog, Apelacionog suda BiH, putem transformacije Apelacionog odjeljenja Suda BiH u zasebnu pravosudnu instituciju, što bi moglo predstavljati osnov za uspostavljanje Vrhovnog suda BiH. Ovakav pristup sugeriše i Preporuka Venecijanske komisije Vijeća Evrope iz Mišljenja o pravnoj sigurnosti i nezavisnosti pravosuđa u Bosni i Hercegovini.

Budući da se Bosna i Hercegovina još uvijek nosi sa teškim bremenom neprocesuiranih ratnih zločina iz 90-ih godina prošlog vijeka, a da se jedan od razloga zbog kojih se na velikom broju predmeta iz ove oblasti još uvijek radi na nivou tužilaštava na svim nivoima, nalazi u činjenici da veliki broj svjedoka ratnih zločina više ne živi na prostoru BiH, neophodno je osigurati svjedocima ratnih zločina koji danas žive van BiH i regiona, da u fazi istrage, svjedoče putem video linka, kada god za to postoje pretpostavke. Sudovi, takođe, treba da zauzmu strožiji stav prema institutu sporazuma o priznanju krivnje u pitanjima ratnih zločina.

Potrebno je osigurati dosljedno provođenje Zakona o zabrani diskriminacije, te posebnu pažnju pokloniti zaštiti prava povratnika u smislu zaštite od diskriminacije kod zapošljavanja i ostvarivanja socijalne zaštite i prava na obrazovanje.

Usvajanjem Strategije za prevenciju korupcije na državnom i entitetskim nivoima, kao i početkom provođenja iste, učinjen je značajan iskorak u smislu institucionalne borbe protiv korupcije, ali tu dinamiku potrebno je održati i unaprijediti kroz poboljšanje istražnog i dokaznog postupka, kao i uspostavom adekvatnog institucionalnog okvira za borbu protiv korupcije.

U oblasti organizacije pravosuđa potrebno je preispitati treba li propisati minimum godina života za obavljanje funkcije sudije/tužioca, ograničiti mandat rukovodilaca pravosudnih institucija;  preispitati sistem glasanja prilikom odlučivanja o imenovanju; ispitati postoji li potreba uvođenja obaveze imenovanja sudije/tužioca na višu instancu imanentno promoviranju na univerzitetu, nakon ispunjenja određenog broja uslova (broj ukinutih odluka, godišnja ocjena o radu) – dakle bez intervjua.

Neophodno je analizirati postoji li potreba prerastanja entitetskih centara za edukaciju sudija i tužilaca u entitetske pravosudne akademije. Potrebno je izvršiti izmjene i dopune disciplinskog postupka s ciljem organizacionih i funkcionalnih izmjena u radu Stalne komisije za etiku VSTV-a BiH i sastavu disciplinskih komisija; pooštriti kriterije za imenovanje na funkciju Glavnog disciplinskog tužioca i disciplinskih tužilaca; propisati pravne posljedice disciplinskih odluka na imenovanje na funkciju sudije/tužioca; uvesti mogućnost žalbe na odluku o obustavi disciplinskog postupka i odluke o odbacivanju disciplinske tužbe); uvesti praksu javnog objavljivanja imovinskih kartona sudija i tužilaca.

U oblasti efikasnijeg rješavanja sporova potrebno je dodatno afirmisati institut sudske nagodbe i medijacije; adekvatnije i brže popunjavati sistematizovana mjesta sudija/tužilaca u pravosudnim institucijama; imenovati veći broj dodatnih sudija na period duži od dvije godine; unaprijediti praksu upućivanje sudija u druge sudove; poboljšati saradnju akademske i pravosudne zajednice.